对公安行政执法问题的研究
目
录 提要 ............................................................................................................................... 1 1 1 我国公安行政执法的现状 ........................................................................................ 1 1.1 法律执行的不稳定性...................................................................................... 1 1.2 越权行政执法.................................................................................................. 1 1.3 以罚款代替行政拘留、劳动教养、收容教育.............................................. 2 1.4 主体意识不够.................................................................................................. 2 1.5 违反合法性兼合理性...................................................................................... 2 2 2 公安行政执法存在问题的原因 ................................................................................ 3 2.1 公安体制存在缺陷制约了执法机制的健全.................................................. 3 2.2 执法不能顺应形势发展.................................................................................. 3 2.3 公安领导重视不够.......................................................................................... 4 2.4 立法滞后，法律法规不完善.......................................................................... 4 2.5 执法监督机制薄弱.......................................................................................... 4 3 3 完善公安行政执法的对策 ........................................................................................ 5 3.1 进一步健全法制建设，确保执法统一.......................................................... 5 3.2 严格落实行政执法责任制.............................................................................. 5 3.3 抓好执法培训，提高民警执法水平.............................................................. 6 3.4 树立依法行政观念.......................................................................................... 6 3.5 加强法律监督机制、完善公安执法监督制度，强化公安执法监督.......... 6 4 结束语 ....................................................................................................................... 7 5 参考文献 ................................................................................................................... 7 致
谢 ......................................................................................... 错误! 未定义书签。
提要
改革开放以来，从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则的确立，到“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略的提出，法治的基本精神逐渐深入人心。法治已经成为当代中国政治生活和社会生活的重要目标，中国进入了法治的新世纪。公安机关及其工作人员作为国家机关的重要组成部分,是国家意志的执行者、人民利益的捍卫者,履行着保卫国家安全、保障公民的合法权益、巩固人民民主专政的重要职能。依法治国已经成为我们的基本国策。就目前我国的法治现状而言，已经基本具备了有法可依，但有法必依、执法必严、违法必究却不尽如人意。在一些地区公安执法不严、不能公正执法的现象还时有存在，这种现象的存在将严重影响依法治国方略的实施。因此，我们必须对其进行研究和探索，找出存在的问题，提出解决的办法，使法律面前人人平等，这一公正执法的行为准则落到实处。公安行政执法的进一步规范,对于推进依法行政,建立健康、文明、进步的社会环境起着极其重要的作用。
1 1 我国公安行政执法 的现状
为做好新修订的《公安机关办理行政案件程序规定》的贯彻实施工作，公安部近日下发通知，要求各地进一步提高对规范行政执法程序的认识，抓紧做好《程序规定》的学习、培训、宣传工作，严格执行《程序规定》，进一步加强公安行政执法工作。通知要求，各级公安机关要充分认识修订后的《程序规定》对维护法制统一，规范执法行为，促进执法公正，保障公安机关依法履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要意义，采取多种形式抓紧做好《程序规定》的学习、培训和宣传工作。要将组织学习《程序规定》作为近期学习培训工作的重点，组织广大公安民警特别是执法一线的公安民警和分管领导认真学习，尽快熟悉和掌握《程序规定》的具体内容和基本要求。
1 1. .1 1 法律执行的不稳定性
由于历史和现实的原因，长期以来执法权威受到损害并难以法治的原因主要来自两个方面：一是有法不依，导致执法厉而不严，许多应当受到及时惩罚的犯罪逍遥法外，助长了犯罪人的侥幸心理；二是以刑事或行政政策来代替法律。如有些政策规定的处罚措施明确规定在一段时间内适用，导致执法实践中的宽严失度，且无规则地适用重刑或从轻，也损害了罪刑均衡，破坏了法治的运作秩序。明明有法可依，却不严格依法办事，不注重日常的执法活动，而喜欢用单纯行政命令式的做法，或借助于运动式的模式来解决社会治安问题，体现在执法中，就是喜欢搞临时性的专项整治或运动式的层层发动，头痛医头，脚痛医脚，以致出现“打不胜打，防不胜防”的严峻治安态势，造成恶性循环，这就是法律执行不稳定性的后果。
2 1.2 越权行政 执法
越警种或越辖区抓赌、打嫖的越权执法现象还是有存在。有的领导为上缴罚没款，完成
一个较为固定的数额，下达上缴罚没款指标，基层单位只有完成上缴指标后剩下的才能由自己支配，为了完成上缴任务并留够自己所需经费，越权执罚就是必然的了。有的派出所辖区内没有娱乐场所，没有出钱的地方，甚至赌博的都少见，就只好到其它地方去“敛财”，甚或将不正当两性关系也当做卖淫嫖娼处罚。上述行为都会造成执法的不公正。
3 1.3 以罚款代替行政拘留、劳动教养、收容教育
一些地方公安机关视治安罚款为一种“创收”手段，对治安案件不注重调查取证，不分情节轻重，个别案件交钱走人，不拿钱关起来。有的地方片面规定罚款指标，执法办案要看是否有“油水”可捞。因而常常以罚代拘，在群众中造成犯了罪、违了法都可以赎买的错觉，忽视当事人的合法权利，忽视了处罚的社会效益，群众对一些案件处理不公意见较大，反映强烈。有的办案单位在办理治安案件时，往往先责令当事人交款或扣押当事人财物，当事人如交纳了，就将暂扣款用作罚款处理；如不交纳或交不出，就予以治安拘留处罚，以致对有些违法事实、责任相当的案件，出现罚款或拘留两种不同的处罚。有的甚至当事人不交暂扣款，就又罚款、又拘留,特别是在办理卖淫嫖娼案件中，办案人员抓住当事人不愿张扬的心理，以罚款代替行政拘留、收容教育或劳动教养的现象尤为突出。据调查，个别单位办理的卖淫嫖娼案件，有不少是应对违法行为人予以收容教育、劳动教养或行政拘留的，还有部分行为人触犯了刑法，应追究刑事责任，但有的单位往往是一罚了事。还有的地方用罚没款项发工资，造成了执法的不严肃性，影响了公正执法。
4 1.4 主体意识不够
一是未能树立正确的理念。不能认真饯行严格执法、执法为民的工作理念，加之工作方法简单，执法中不能兼顾法律和社会效果。二是责任意识不强。执法随意性大，执法尺度时紧时松，同样的违法行为，碰到集中行动，处罚就会更为严厉。此外，民警在运用行政自由裁量时，容易受到行政干预、经济利益、情感情绪等因素的影响。三是未能正确执行法律。尤其是在查处交通违法、赌博、卖淫嫖娼等案件时，不能准确把握罚款幅度，不看情节轻重、危害程度，一律给予最高额罚款，在此情况下，有的被处罚人千方百计找熟人说情，一旦遇到得力的说情人，罚款就可以成倍降低。这种处罚的随意性，严重损害了公安机关在群众中的形象。甚至有的民警认为，虽有裁量标准，但规范公安行政自由裁量权的规定都是规范性文件，层级不够，以至于在行政执行法中有所顾虑，缩手缩脚。
5 1.5 违反合法性兼合理性
公安机关及其人民警察在实施具体行政行为时，违反合法性兼合理性的原则。公安机关及其人民警察在实施具体行政行为，适用公安行政法律规范有违背执法要公正、合理原则的倾向，错误认为公安行政处罚决定只要不违法，罚轻罚重由公安机关及其人民警察自由裁量，自己说了算。在公安行政执法实践中，对公安行政相对人的实际处罚仍然存在着大量不适当行使行政自由裁量权的情况。有的在行政自由裁量权幅度范围内对该处以较轻处罚的却处以较重的重罚，该处以较重处罚的却处以较轻的处罚；有的对同类别、同情节的违法行为却处
以不同的处罚；有的对同类别、不同情节的违法行为却做出相同的处罚；还有的处罚不是以维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的，而是为了实现某些个人或者小团体的一己私利。
2 2 公安行政执法存在问题的原因
目前，执法不规范、执法质量不高，一直是长期困扰我们公安执法的一大顽症。就如何根治这一顽症，近年来，各地公安机关都高度重视，积极贯彻落实各项政策，制订了切实可行、便于操作的各项规定，狠抓了规范执法，严格依法行政，公安机关把开展规范执法行为，提高执法质量作为工作的重点，强力推进了公安执法工作。从整体上看，公安执法工作和执法质量有了明显地进步和提高。
1 2.1 公安体制存在缺陷制约了执法机制的健全
由于公安机关是实行“条块结合，以块为主”的管理体制，故反映在执法上也是“条块结合，以块为主”的执法体制，由此出现变相执法，甚至出现搞“上有政策、下有对策”，地方保护主义等破坏法治现象。此外，由于公安体制改革长期拘泥于精简机构，提高行政效率范畴，而没有把执法机关权利制约的设置、保障与法治化作为首选目标，未考虑行政执法和刑事司法的特殊性、稳定性、连续性，把公安执法机关与一般行政机关同等对待。因此，反映在执法实践中就是公安机关对当地党委、政府的人事任免、财务保障等依赖性过大，相对独立性缺乏，执法系统内部公、检、法以及行政执法部门之间依法进行的互相配合、互相制约的机制也较难实现。同时，公安经费筹措体制不健全也是成为制约法治执法的瓶颈问题之一。
2 2. .2 2 执法不能顺应形势发展
公安执法人员知道，在 WTO 的新规则下，对中国经济领域会带来新冲击，经济环境的变化又影响到政治、文化、治安等诸多因素的发展趋势。在新规则、新环境、新趋势下，我们认为对公安执法带来的首先是公安机关和人民警察执法思想、观念上的挑战。一是执法环境发生了变化。随着国际贸易活动的增多，国内外投资、经商、旅游、探亲、访问等活动频繁，加速了中国并入经济全球化，经济领域的犯罪也势必与国际经济犯罪接轨，呈现量多、杂、广的特点，这些因素都改变了我们所处的环境。二是执法内容更加广泛。以外国人、国际贸易单位为相对方的执法量加大、范围更广。面对违法犯罪活动复杂的趋势，如利用现代市场经济知识所进行的犯罪，计算机网络犯罪、国际金融诈骗等科技含量较高、专业化手段突出的犯罪增多，跨国经济犯罪活动、国际恐怖活动和非法移民活动等更加突出。保护的客体也将增多。三是执法要求更高。有人说 WTO 规则，是“游戏”规则，其实它更是“合同”规则。如有一项透明度原则，要求所有成员国制定的政策不能随意更改，即使修改也必须经别国同意，就是说不能有“内部规定”之类的法律法规，要求成员国在其境内的执法必须统一、公正。因而在处理国际经济贸易纠纷、案件等过程中，更强调依条约办事、依法办案，执法的
程序性、实体性规定更加严格。四是公安执法中存在的薄弱问题更加突出。公安机关人民警察在执法中存在的按老一套办案、按领导指示办事的“经验”做法；重实体轻程序、重口供轻调查研究等证据意识不强的心理；存在狭隘的地方保护主义，对 WTO 等国际法律知识不了解、认为关系不大等缺乏全局观念、国际诉讼意识；存在的特权思想，不重视保障单位、公民平等权等等。这些问题，与目前的政治、经济形势不相适应，影响到了公安执法的正确实施。
2 2. .3 3 公安 领导重视不够
当前公安机关领导只重视表层上的执法问题，领导重视不够，行政执法内容不真实、程序不规范，执法工作只停留在粗放型上，忽视执法问题的深层次原因，对规范和推行公安行政执法的全局性和重要性认识不到位，甚至有的领导认为行政执法只要不超越法律，有没有规范行政执法不那么重要，只要应付一下上级检查就过去，没有认真从全局上去考虑和安排，最终导致规范裁量难以推行。
2 2. .4 4 立法滞后，法律法规不完善
我国现行法律体系尚不完备，特别是行政处罚方面没有统一的程序法，而是分散于各实体法律法规中，难免发生互相矛盾，互相抵触，有的规定还过于原则，缺乏操作性。如公安机关常用的《治安管理处罚条例》，与《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律规定不配套，给民警执法带来了困惑。其他行政法律法规，也存在着许多不完善的地方。如全国人大和省人大《关于严禁卖淫嫖娼决定》对单位容留、放任卖淫嫖娼行为都规定了罚则，但量罚尺度不同；又如国务院《道路交通管理条例》和交通部《营运性道路运输机动车准驾证管理规定》有关营运车辆及驾驶员管理的规定，公安和交通运管部门都有权进行管理处罚，造成多头执法，重复管理等。
5 2.5 执法监督机制薄弱
执法监督是现代法治建设的重要保障。虽然目前公安内部执法监督的职能不少，层次、手段也很多，但却达不到应有的监效果。主要原因，一是法制部门作为公安机内部执法监督主管部门，职责重大而规格偏低，权利不足，难以发挥应有的监督制约作用。从执法实践看，法制部门的执法监督往往局限于行政复议、劳动教养、强制措施、报捕起诉等案件的审核和办理，辅之以每年搞几次传统的执法检查形式的事后监督，无法将公安执法全部纳入监督控制视野之内。二是在执法主体层面不能摆正执法与监督的关系。有的将监督看成是束缚手脚，有的对监督存在本能上的抵触情绪，刻意规避监督，使执法监督工作举步维难，造成监督规定和措施难以全面落实，执法问题难以得到有效根治。三是侦审合以后，刑事案件的办理、审核由刑侦部门全部完成，自己对自己监督，造成监督不力，从而使刑事执法的监督较之原来有较大的削弱，刑事执法质量有所下降。虽然随着各种监督制约机制的不断完善，对公安行政执法工作的监督力度不断加大。但是由于这些监督制约机制的落实不够，对公安行政执法工作中的问题发现不了，或者发现了也不去落实，也就难以发挥监督制约的作用。比如要
求公开公安行政执法的各个环节，实行“阳光作业”，但是在很多地方仍是“暗箱操作”，并且很多案件根本就不立案，外界发现不了，也没人举报，这样监督也就无从谈起，进而形成了在公安执法过程中各种问题的存在。
3 3 完善 公安行政执法 的 对策
怎样理性地看待公安执法工作现状，认真分析存在的问题，深刻剖析发生问题的根源，探究改革、完善和加强公安执法工作的措施，是每个公安民警应当高度重视、深入思考、认真研究的重大课题。
1 3.1 进一步健全法制建设，确保执法统一
法制统一、透明是法治社会最基本的要求。目前，公安执法虽然基本上是有法可依的，但在一些具体的执法领域尚不完善。一方面，在刑事执法中由于刑法、诉讼法的规定比较原则，为此，公检法各部门均制定了各自的操作规则和相应的执法标准，以解决执法和司法中存在的无法可依的具体问题。这就导致了各部门之间存在执法标准和认识上的不一致现象。另一方面，公安行政执法大部分是依靠行政法规、部门规章、地方性法规和内部规范性文件进行。由于这些执法依据之间相互冲突多，效力层次低，透明度不够，自由裁量权过大，难以操作。因此，要统一执法标准和法律解释，提高立法质量，构筑起严密、规范、完备的执法体系，确保在执法活动的各个环节真正做到有法可依。
3.2 2 严格落实行政执法责任制
行政执法责任制规范的对象是行政执法主体的具体行政行为，是行政权力与责任紧密挂钩、权责统一原则的制度体现。在行政执法实践中，违反法定程序，与滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守和不依法履行职责一样，都是一种违法行政行为，同样要承担相应的法律责任。严格落实行政执法责任制，要认真梳理行政执法依据，依法确定行政执法标准，明确行政执法程序，细化行政执法责任，切实分解落实岗位执法职责，使每一项行政职权都得到合法、公正、公平的行使，真正做到“有权必有责，用权受监督，违法要追究”。第四，要架构执法评考体系，突出执法效能评估，完善行政责任追究机制，将行政职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩，实现行政权的规范运作。各行政执法主体要建立健全内部管理的配套制度，严格实行错案追究制度。对违法行使职权，侵害人民群众的人身权、财产权的行政工作人员，必须进行追偿和追惩。对于凡是被行政复议、行政诉讼改变或撤销的行政案件，都必须追究行政执法人员相应的法律责任，包括年度考核评定为“不称职”和一定的行政处分；对于被判决做出行政赔偿的案件，都必须对行政执法人员进行相应的追偿；对于在一年内两次办错案的行政执法人员，应当暂时停止其行政执法资格，使其重新参加行政执法人员资格培训、学习，并再次通过严格考试成绩合格后方可上岗执法。对于通过重新培训、学习和再次考试仍不合格者，则应当坚决调离出行政执法机关，另行安排工作，或者让其下岗，由其自谋职业。
3 3. .3 3 抓好执法培训，提高民警执法水平
一是要抓好对民警法律知识培训。要特别注重对民警的法律知识培训，定期不定期举办法律知识培训班。特别是对国家新颁布实施的法律、法规及上级有关新的执法规定，要及时组织人员进行研究，编写教材，举办培训班，对全体执法办案民警进行培训，确保新法或新的执法规定得到及时正确的贯彻实施。二是要组织开展案件评析活动。针对个别民警在办理案件中，责任心不强，办案能力差，讯问、询问不到位，证据固定不及时，材料不规范等现状，从各单位办理的案件中，选出各类成功的案件和不成功的案件，组织民警进行评析，总结成功的经验，吸取失败的教训，并聘请检、法等单位人员授课，以案析法，提高案件质量，让办案民警从中对照和检查自己存在的问题和不足，明确工作努力的方向。三是利用每周一夜晚的党团活动时间，与政治业务学习相结合，开办学法夜校。选拨业务尖子外出学习培训，回来后，对民警学习进行辅导，开办法律知识讲座，对民警进行经常性的法律知识学习教育，通过不断学习和培训，使民警的法律意识、证据意识、程序意识和诉讼意识得到增强，从而提高民警的执法水平。
4 3.4 树立依法 行政 观念
依法行政是法治国家的重要标志。行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径。由于行政权力具有与其它权力不同的独特性质，因此，在强调制约权力的同时，有必要对依法行政予以特别的重视。行政工作内容最为丰富，涉及的社会范围最为广泛，与社会民众的联系最为密切，行政能否依法进行，直接关系着一个国家能否实现法治。制约权力是从权力之外考查权力行使而提出的要求，侧重于对权力的外在约束；依法行政是着眼于行政权力本身而对行政权力所提出的内在要求。行政的内容、形式、程序都应当依照法律的规定或要求进行。依照法治原则，凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行政，就应当承担法律上的责任。而公安机关作为国家的重要行政执法部门之一，除依法承担刑事司法任务外，还承担了大量的治安、交通、消防、户籍、边防、出入境、计算机安全保护等国家行政管理职能。这些行政管理职权的运用，与社会公共利益和公民个人利益联系十分密切。公安机关的性质和任务，决定了公安机关在依法治国进程中必将发挥十分重要的作用。公安行政管理活动点多、面宽、量大，任务繁重，仅行政复议条例颁布实施以来，全国公安机关办理的行政复议案件就占总数的 70%。从当前面临的形势和任务来看，公安机关要完成维护社会政治稳定和治安秩序，保障现代化建设顺利进行的艰巨任务，处理解决好社会治安和队伍建设中存在的突出问题，必须切实提高依法行政能力、加强对公安行政执法工作重要性的认识，从根本上转变已不适应行政执法要求的传统观念、工作习惯和工作方法，在思想上和行动上增强法治观念，以法律为准绳，学会善于运用法律手段来管理国家行政事务，行使管理职能，将思想和行动统一到依法治国、依法行政上来。
5 3.5 加强法律监督机制、完善公安执法监督制度，强化公安执法监督
长治久安历来为人们所向往，要实现长治久安，就必须实行法治。法治是公安执法活动规范化的需要，也是解决执法机制、体制薄弱环节的最有效手段之一。法治执法有利于公安
体制及执法机制与现代市场经济体制和中国的治安现状相协调。一是必须改革公安体制，使之与法治执法的机制相适应，保障执法的相对独立性。因此，应将“条块结合，以块为主”的体制改为“条块结合，以条为主”的公安管理体制，使执法能一竿子到底，不受非法干预，不受地方和部门保护主义的影响。此外，公安执法机构要按精干高效、规范执法的要求，合理设置执法机构，配置执法权利，防止执法脱节，使执法形成合力，如对外执法要统一，不能多头多重执法，破坏法治。同时要明确界定警务执法活动的范围，减少盲目执法，提高执法效能。二是必须建立科学化、法治化的执法质量考核机制，加强执法监督。公安执法在考核导向上一定要纠正执法时片面追求打击数或下指标的人治做法，不能光注重抓了多少人、破了多少案，而不注重执法质量和依法处理的执法效果。同时，要制定和落实执法责任制，建立起以执法质量为核心的奖惩、考核机制，加强对执法主体的监督。要切实落实错案责任追究责任，也要对不履行法定责任或不作为追究相应的责任，使公安执法的每一个环节都有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，有章可循，切实堵塞漏洞。此外，要理顺各监督部门之间的关系，纪检，监督、督察、法制等部门之间要加强合作，形成合力，在内部监督的广度和深度上下工夫，将执法监督延伸到公安执法的各个环节，使监督为法治服务，从而建立起执法与制约的良性循环体系。只有这样，才能保障公安执法在法治轨道上健康发展，才能实现公安执法的法制化。
4 4
结束语
综上所述，依法行政，必须严格遵循法定程序，依靠程序来维护和保障行政公正。因为在行政执法的实践中，行政相对人的地位与行政执法主体比较，处于弱势和实际上的不平等地位，一旦行政执法主体行使行政职权侵害行政相对人的合法权益时，有些权利就很难恢复原状，即使可以得到救济也多为事后救济。因此，法律预先设定公正的行政程序，赋予相对人一定的权利，如知情权、申辩权、陈述权、质证权、参与权、要求回避权和救济权等，这样，可以依法使行政执法的每一个环节都受到法定行政程序的约束，也就维护和保障了行政相对人的合法权益。
5 5
参考文献
[1]杨欣.公安行政执法存在的问题及对策[J].辽宁警专学报.2004 年 03 期 [2]郭志远.对我国行政诉讼调解制度的反思与构建[J].安徽农业大学学报(社会科学版).2006 年 02 期
[3]李佩芸.我国服务型政府中的行政道德建设研究[D].四川大学.2007 年
[4]范琦武.入世对公安行政执法的影响[N].人民公安报.2002 年
[5]张晓琳.公安行政执法程序研究[D].山东大学.2005 年
相关热词搜索： 行政执法 公安 研究