关于养老机构运营模式及特点的对比分析
随着人口老龄化不断加剧，我区老年人口基数大、增长快、空巢和失能以及低收入困难老人多，同时，家庭养老自我管理粗放，老年人生活质量不高等问题日益突显。为打通养老行业“堵点”，消除“痛点”，破除养老事业发展障碍，目前我区正逐步建立起以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的基本养老服务体系。根据《X区人民政府办公室关于区政府系统持续深入开展大调研活动的通知》文件精神，3月-6月，区民政局采取“蹲点式走访、深入式考察、联合式研讨”相结合的方式，在全区范围内开展了“养老机构运营模式及特点的对比分析”大调研活动，现将调研工作情况及调研成果报告如下：
一、全区养老机构运营状况 （一）基本情况 据统计调查，截至2018年底，X区共有60岁以上老年人8.8万人（其中65岁以上6.5万人），占户籍人口总数的17%，人口老龄化特征明显。我区现有机构养老床位2383张（含医院老年病床位488张），每千名拥有养老床位数37床，达到省、市2018年小康指标目标（每千名老人床位数35床）。截至2018年底，除医院老年病床位外，我区共有养老床位1895张，较2017年新 增720张，同比增加60%，养老服务业发展呈现良好发展态势。
（二）机构养老模式 我区机构养老运营模式主要有公办公营、民建民营。
1.公办公营。位于X街道大明片区7组的X敬老院是我区唯一公办养老机构，房屋建筑面积1000㎡，总床位数75张，实际入住人数70人。该公办养老机构服务对象主要是政府承担托底保障的特困供养人员和部分低收入社会寄养人员。X敬老院属于公办非营利机构，体现的是政府基本社会保障职能，该公办养老机构运营补贴由区财政承担。
2.民建民营。民办养老机构是指由社会组织或私人成立并在市场监督管理或民政部门登记注册后，具有独立的法人资格的养老机构，目前全区共有13家。
①布点情况。我区13家民办养老机构共有托养床位1618张。养老机构布点贯穿南北，主要集中在老年人聚集密度高的中心城区，大多数机构交通较便利，养老环境较好。
②入住情况。截止到今年5月底，全区养老机构共计入住老人592名，入住率约为36%（因X国际颐养中心是2018年底新建成，共有床位418张，5月底数据显示只入住7名老人，若X欧宝庭不统计在内，入住率则为49%）。
③配套设施。我区大部分养老机构基本设施和看护条件都达到了基本养老需求，部分机构医养结合提供了特色服务，如X 路街道善孝堂养老中心推出的中医针灸理疗服务就很受入住老人的欢迎。另外，随着社会经济发展，一批专业化宜居型养老机构也入驻到我区，如去年底新建成的X欧葆庭国际颐养中心建筑面积达2.5万平方米，共设有房间224间，最大床位418张，面向自理、失能及认知症老人家庭提供个性化、专业化、国际化的法式养老康护服务；X养老公寓占地面积15亩、总建筑面积达6500平方米，床位数196张，该机构室内装修装饰均按三星级宾馆标准建设，养老公寓依山傍水，环境优美，空气质量较好，老年人活动空间大，属养老宜居之地。
④人员配备及日常管理。截止到今年5月底，全区13家民办养老机构入住老人592名，共配备一线护理工作人员144名，根据《X市养老机构管理办法》（X民发〔2018〕16号）文件规定，平均护老比（一线护理人员与入住老人的比例）要达到1：8以下，我区平均护老比已达到1：4，超过了市级标准，服务质量有了较好的保障。
⑤收费情况。根据调查摸底数据统计，我区民办养老机构收费情况（取平均值）：A.床位费：单人间2000元/月、双人间1270元/月、多人间1050元/月；B.护理费:自理老人1016元/月、半自理半失能老人1653元/月、全失能失智老人2565元/月；C.生活费（伙食费）:738元/月。（其中，X国际颐养中心因情况特殊，收费标准未统算在内，其单人间12170元/月、双人间7000 元/月，无多人间；自理老人护理费1740元/月、半自理半失能老人护理费5640元/月、全失能失智老人护理费8640元/月；无伙食费）
⑥财政补贴情况。一是建设补贴。对新建的民办养老机构，按实际床位数给予10000元/床的一次性建设补贴；对于改建的养老机构，按实际床位数给予5000元/床的一次性建设补贴。二是运营补贴。对符合条件的民办养老机构，每接收1名本市户籍60周岁以上人员，按照自理、半失能、失能和失智老人分别给予每月160元、350元和500元的运营补贴。建设和运营补贴由市、区两级财政按4：6的比例分担。三是消防补贴。对50张床位以上的民办养老机构进行消防改造并符合消防验收标准的，市级按1000元/床的标准给予一次性消防补贴，目前区级还未出台相关消防补贴政策。四是责任险补贴。按照养老机构购买责任险床位数不超过备案床位数的原则，市级补贴实际购买保险发票金额的50%。区级自行制定配套政策。
⑦运营效益和盈利情况。据摸底调查分析，2018年，全区13家民办养老机构盈利的有6家，平均每家年盈利约19万余元，为微利；其余7家亏损，除X欧葆庭国际颐养中心新开业，其他6家平均年亏损约29万元。亏损的主要原因是整体入住率不高，收费标准偏低，日常管理成本较高。
（三）居家养老模式 1.基本模式。到目前为止，我区共建成居家养老服务中心42个，主要有社会组织运营和社区自主运营两种运营模式。
①社会组织运营是指社区提供物业，以签订契约或合同的方式委托养老服务社会组织负责运营管理，全区共有28家居家养老服务中心采取这种运营模式，这种运营方式使社区实现了养老服务“生产者”和“提供者”相分离，是社区养老的发展方向。特点：与企业的委托经营不同，养老机构的委托运营不以追求利润最大化为目标，是以实现社会效益为目的。因此，居家养老机构的持续健康运营需要专业水平较高的管理团队，从而实现社会资源的有机整合和公共投入的高效运作，达到优质、高效为老服务的最终目的。
②社区自主运营是指社区利用自身场地，由社区工作人员进行日常管理，建立以本辖区为服务半径，以本社区老人为服务对象的社区养老模式，全区还有14家居家养老服务中心采取这种运营模式。特点：社区自主运营的居家养老服务中心相对于社会组织运营，在与辖区老年人的沟通交流上更为顺畅，对老年人的需求情况的了解更为全面，有利于开展个性化，针对性服务，但由于社区工作人员缺乏专业服务技能，同时从2018年起，市财政取消了社区自主运营3A和4A居家养老服务中心的运营补贴。2.布点情况。我区居家养老服务始于2007年，目前全区共有居家养老服务中心42个，其中4A级14个、3A级10个、 2A级13个、A级9个。居家养老床位近371张，实现各街道居家养老全覆盖，为社区内有需要的老人提供日间生活照料和丰富多彩的康乐活动。
3.财政投入情况。经统计，2018年度市级财政拨付我区居家养老服务中心建设和运营补贴共计205万元，区级财政按1:1的比例配套170万元（其中有35万属市级品牌扶持补贴，区级没有配套），其中4A、3A级社区居家养老服务中心一次性建设补贴分别为20万、16万元，运营补贴每年分别为10万、8万元；2A、A级居家养老服务中心无建设补贴，运营补贴每年分别为6万、4万元。
（四）内城区养老工作发展比较 1.X区:现有养老机构6家，养老床位2150张，每千名老人床位数36床。截至2018年底，除医院老年病床位外，X区共有机构养老床位680张；现有居家养老服务中心33个，其中4A级9个、3A级10个、2A级12个、A级1个。居家养老床位289张；区福利中心建设已完成主体工程进度的80%，预计7月份完成主体工程建设。
2.X:现有养老机构15家，养老床位2610张，每千名老人床位数35.2床。截至2018年底，除医院老年病床位外，X区共有机构养老床位1766张；现有居家养老服务中心37个，其中4A级5个、3A级9个、2A级11个、A级11个。居家养老床位254张；区福利中 心主体工程已完成，现正在进行主体装修，预计今年能完成建设任务。
3.X区:现有养老机构11家，养老床位4551张，每千名老人床位数36.2床。截至2018年底，除医院老年病床位外，X区区共有机构养老床位3651张；现有居家养老服务中心56个，其中4A级13个、3A级3个、2A级21个、A级18个。居家养老床位近384张；区福利中心已投入运营。
4.X区:现有养老机构14家，养老床位2783张，每千名老人床位数35床。截至2018年底，除医院老年病床位外，X区共有机构养老床位1801张；现有居家养老服务中心62个，其中4A级21个、3A级5个、2A级12个、A级11个。居家养老床位近400张；区福利中心已完成选址立项。
二、主要问题 养老服务是一项复杂系统工程，也是一个现实的民生问题和社会问题，需要社会广泛参与，部门合力协调推进。我区在推进养老服务工作方面进行了一些探索和实践，但仍然存在一些困难和问题。主要表现在：
1.传统思想观念束缚 受传统养老观念的影响，许多老年人都秉持着“养儿防老”的观念，倾向于在家庭中接受长期照护服务，习惯于与儿女居住、独居或空巢生活，对社会化养老服务接受度不高，甚至排 斥；同时社会上对“孝”的理解存在一定的误区，认为社会养老助老是子女不孝、不尽责的表现，一些职能部门和社区对开展社区养老服务的重要性与迫切性尚未引起足够的重视，导致养老市场化、产业化发展较慢。
2.社区养老服务设施薄弱 受社区办公服务用房硬件条件的制约，社区提供的养老服务阵地较小，服务项目较单一，服务功能欠完善。根据《X市老年人日间照料中心和居家养老服务中心项目建设和资金管理实施细则》（X民发〔2015〕18号）文件要求，“新建住宅小区按每百户30平方米建筑面积配建养老服务设施，已建住宅小区按每百户20平方米建筑面积配建养老服务设施，且每处最低不少于200平方米”，而目前我区多数小区均没有达到配套养老服务设施用房最低标准的要求。同时，受养老规划布局、用地审批等影响，社会力量兴办养老机构咨询的多，落地的少，民办养老机构床位建设相对滞后。
3.人才和硬件设施配备落后 不少基层养老机构内仅提供一张床位，其他如医疗卫生设施、康复设施、娱乐设施、健身设施等严重缺乏，老年人最基本的养老服务需求都难以满足，专业服务人员少，专业化水平低。
4.养老服务机构存在安全隐患 现有老年人托养机构普遍规模小，大多系其他设施改建而成，部分养老机构消防和食品安全存在隐患，消防安全方面主要有消火栓、灭火器配备不足，烟感火灾探测报警器和简易喷淋装置等消防设备配置不规范，个别没有办理消防前置审批手续。食品安全方面，部分养老服务机构食堂布局不合理，厨房卫生比较差，少数未办理食品经营许可证，食品留样制度执行不严，三防设施配备不到位。
5.医养结合供给和供需存在不平衡 目前，我区大多数养老机构并没有与医疗卫生机构构建稳定的协作关系。同时，因医疗风险防控机制不健全，医疗机构上门开展托底保障老年人医疗卫生服务时面临许多瓶颈，综合成本较高，有效需求不足、医保瓶颈凸显，导致市场化、个性化，健康管理和家庭签约服务相对滞后。
6.民办养老机构资金短缺 民办养老机构场地租金、设备购置、运营管理等需要大量的资金投入，同时，现代社会对养老基础设施和服务水平的要求逐步提高，民办养老机构的运营压力逐年增大。从资金来源看，民办养老机构的自筹资金来源渠道少，政府补贴资金有限，因社会化认同度较低，获得社会捐助也非常少，如果通过提高收费标准来弥补资金缺口又会导致绝大多数老年人无力承担养老费用，因此民办养老机构资金短缺问题目前还没有有效解决 办法。
三、养老政策体系和产业发展趋势 （一）现有养老政策 1.2019年4月16日国务院办公厅出台了《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号），强调要持续完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，建立健全高龄、失能老年人长期照护服务体系，强化信用为核心、质量为保障、放权与监管并重的服务管理体系，大力推动养老服务供给结构不断优化、社会有效投资明显扩大、养老服务质量持续改善、养老服务消费潜力充分释放，确保到2022年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，老年人及其子女获得感、幸福感、安全感显著提高。
2.2015年X市制定了《关于加快发展养老服务业的实施意见》（X政发〔201X〕1号）文件，指出：到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、社会为主体的养老服务体系。即：“9064”养老格局（90%的老人依靠居家养老，6%的老人依托社区养老，4%的老人依赖机构养老）。
3.201X年X市出台了《关于印发〈X市养老服务业综合改革试点实施方案〉的通知》（X政办函〔201X〕6号）文件，进一步明确了主要任务：2017年底各街道建成一家符合标准的日间 照料中心，每个街道建设2个以上居家养老服务中心；到2020年实现每千名老人拥有养老床位40张以上，其中护理型床位占比30%以上，民办养老服务机构床位占比70%以上；到2017年底，各区县（市）建成一家300张床位以上的社会福利中心。
4.2018年12月29日新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》文件中取消了养老机构设立许可，养老机构依法登记后即可开展服务活动，只需向县级以上人民政府民政部门备案。
5.2019年1月2日出台了《X市人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（X政办发〔2019〕1号）文件，明确指出：一是放开外资准入，并享有与境内投资者设立的非营利性养老机构同等待遇。二是优化消防审批。建筑面积300平米（含）以下的养老机构、设施，不需要办理消防设计、竣工验收备案手续。三是加大资金投入。加大对养老机构和居家养老服务的建设运营补贴，推行养老机构消防补贴，破解养老服务融资难题。
6.2019年市级将出台《X市养老机构项目建设和资金管理实施细则》《X市城乡居家养老服务中心项目建设和资金管理实施细则》文件，对养老机构和居家养老服务的财政投入进行了明确。三是消防补贴：对于50张床位以上的民办养老机构，进行消防改造并获得消防备案或者验收合格凭证的，市级按照1000元/床的标准给予一次性消防补贴。区级自行制定配套政策。
（二）养老产业发展趋势 1.社会养老机构呈快速增长趋势。随着我国社会老龄化程度的快速加深，养老产业的发展具备巨大潜力，社会力量关注度不断提升，社会资本的投入逐年增加，充分数据显示，截至2018年底，在我区工商和民政部门登记的老服务组织已有18个，民办养老机构14家，共有机构托养床位1600余张（医院老年病床位、居家养老床位除外），养老机构较上年同比增长27%，随着中央、省、市相关养老配套扶持政策的出台，未来养老类社会服务机构将呈现快速增长态势。
2.机构养老和居家社区养老互为补充。针对目前市场情况，从数量上，养老机构供给还不能满足市场的需求，从价格上，养老机构没有根据各经济层次的老年人做出合理定位。结合中国人居家养老的文化传统和老人实际需求，在养老服务产业发展过程中，社区居家养老是我区养老服务的主阵地，机构养老是社区居家养老的有力补充，只有两个方面有机结合，合理布局，才能有效缓解我区养老床位的不足，才能促进我区养老事业的良性发展。
3.健康养老产业特别是医养结合模式迎来快速发展。截至2018年底，我区60岁以上老年人已达8.8万人，老年化趋势明显伴随而来的是老年人健康和照护问题的增多，老年人患病率高、患病种类多、患病时间长、并发症多、治疗难度高，对长期医 疗护理服务的需要尤为迫切，且呈逐渐扩大趋势。健康理念融入后的养老产业将迎来快速发展的契机，推行医养结合模式，发展健康养老产业是未来养老服务大趋势。
4.老年照护服务体系建设是未来发展重点。截至2018年底， 我区80岁以上老年人1.13万余人（百岁老人13人），空巢老人0.4万人，失能、半失能老人近1万人，低保老人2022人，特困供养老人390人。他们对养老服务的需求不尽相同，倒逼各养老机构建立起分类管理、特色服务的看护体系，同时，随着社会经济的不断发展，机构入住老人对养老设施、医疗、护理等一系列服务有更高要求。但是从老年照护体系的发展现状来看，我区养老机构照护服务仍有较大提升空间，护理人员的专业技能仍显不足，养老服务体系建设将迎来重要突破。
5.老年教育和旅游需求将成为养老新选择。随着物质生活逐渐丰富，老年人追求精神生活的需求与日俱增。越来越多的老年人通过社区教育、远程教育等各种形式参与学习，老年大学、兴趣协会，老年教育方式也呈多样化趋势。另外，据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，旅游成为了老年人休闲生活的新选择。随着我国经济发展水平和人口老龄化程度的不断提升，老年旅游市场规模将进一步扩大，也将逐渐成为老年精神文化领域发展的主要内容，成为银发族退休生活中主要的消遣方式之一。
四、对策建议 （一）加强养老服务宣传 由于我国传统的养老观念，加上社会对养老机构的评价参差不齐，很多人认为将老人送到养老院就是不孝顺，又得不到好的服务，甚至会受虐待。因此，要充分利用网络、电视、电台、报纸、宣传栏、横幅、标语等媒介，加大养老宣传力度，传播先进养老思想，让人们逐渐改变观念，进一步牢固树立标准化、专业化、个性化的养老服务新理念。大力抓好机构养老、社区居家养老相关养老政策的宣传解释，提高公众对养老服务的认知度，同时，应加大对养老机构的品牌扶持力度，全面提升服务品质和丰富服务内容。
（二）加强顶层设计 1.尽快完善相关养老法规。国家行业主管部门以前出台的养老政策与目前养老机构的发展现状已不太相适应，随着社会经济发展，国家层面应尽快完善或出台切合实际、具有实际操作意义的养老机构改革发展规划，同时，要加紧地方已颁布相关养老政策的落地，逐步建立养老服务标准和规范，对机构性质、职能定位、操作规程、服务标准、服务质量进行详细规定，确保养老行业健康和可持续发展。
2.完善民办养老机构的备案管理。自新修改的《老年人权益保障法》发布之日起，民政局不再受理养老机构设立许可申 请。养老机构法人登记后即可开展服务活动，并应当向民政部门备案，真实、准确、完整地提供备案信息，填写备案书和承诺书，民政部门应当提供备案回执，书面告知养老机构运营基本条件，以及本区域现行养老服务扶持政策措施清单。根据文件精神，我局将依法做好登记和备案管理工作，进一步优化服务，简化备案手续，提高服务便利化水平。同时，完善对养老机构运营和服务的监管机制，加强养老设施和服务安全管理，建立定期检查机制，确保“宽进、严管”。
3.健全准入退出机制。明确政府部门的职能定位，真正充当宏观指导、监督管理的角色，切实提高公共养老服务资源的使用效率。要制定定期检查、服务效果评估等制度，加强与完善事中事后监管机制，积极深化放管服改革，降低养老行业准入门槛，在取消养老机构设立前置许可的基础上，对民办养老机构以及参与政府购买服务的社会组织，要加大日常监管力度，并要依据实际情况，在政府购买服务周期结束前聘请专业评估机构开展效果评估工作，为下一阶段政府购买招标工作打下基础。同时，对在我区开展为老服务的社会组织，要依据评估情况建立信用体系、黑名单制度和市场退出机制，坚持养老行业公开透明，保证有序竞争。
（三）优化养老机构布局 1.进一步优化新增居家养老服务的布局。结合打造“15分 钟生活圈”和《X市居住公共服务设施配套规定（试行）》的要求，对社区居家养老服务设施建设进行均衡布局、综合设置，在充分整合现状存量资源的基础上，根据任务缺口，鼓励与其他社区公共服务设施综合设置。
2.加快推进福利中心建设。目前，我区社会福利中心已完成立项、规划条件书和蓝线图，下一步将根据区社会福利中心建设计划倒排表，积极跟进项目进程，及时协调处理相关问题，争取项目顺利开工建设，让项目真正落地。
3.进一步改善养老机构服务设施。通过提供土地、税收等政策优惠，进一步扩大养老机构功能区建设，完善相关设施设备，确保所有养老机构人员配置、老年人文化娱乐、老年人精神慰藉服务等方面全面达标。
（四）积极探索“公建民营”运营发展模式和路径 国务院关于加快发展养老服务业的意见中明确指出:“政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，运营公有产权的养老服务设施。公建民营养老机构要兼具公益性和商业性，才能确保长期可持续发展。政府应该加大对公建民营养老机构的扶持力度，允许公建民营养老机构保持微利，同时加强政策优惠，提升机构本身的经济实力和服务能力，有利于推动公建民营养老机构健康快速发展，同时，通过委托第三方为老服务专业机构 运营社区居家养老服务中心满足更多老年人专业化、个性化的养老服务需求。
（五）加强对养护人员的培训 目前部分民办养老机构的一线看护人员大多是农村妇女或者是下岗职工，虽然他们有吃苦耐劳的优秀品质，但仍缺乏专业的看护技能，日常多是传统式、粗放式护理，导致服务质量难以提升，政府应制定相应的措施，鼓励和扶持各养老机构加大对一线护理人员的岗前培训力度，增强他们的综合素质，确保看护技能符合为老服务需求。
（六）加强养老机构安全管理 各养老机构要进一步强化安全意识，强化安全责任，防止和杜绝重大安全事故发生，相关街道社区要全面落实安全工作属地管理原则，行业主管部门要与全区养老机构签订《安全管理目标责任书》。区民政局要结合工作实际，拟定年度培训计划，有针对性的开展管理人员的安全防范教育工作。同时要加强服务质量和消防、食品安全的监督管理，年初要制定年度安全检查计划，每个月或逢重要的时间节点都要联合相关部门开展联合安全检查，对检查中发现的问题要督促养老机构及时整改到位，确保为我区创造一个安全、温馨、和谐的养老服务环境。
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