目
录
摘要——————————————————————------------2 1、绪言-----------------------------------------------------3
2、新疆经济基开发区基本情况----------------------------------3 2.1、经济开发区简介------------------------------------------3 2.2、新疆经济开发区基本情况----------------------------------4 2．2．1、新疆自治区经济区基本情况----------------------------4
2.2．2、 新疆经济开发区吸引外资和进出口贸易中作用------------4 2.2．2.(1)、经济开发区发展深化了自治区改革扩大了开放---------4
2.2.2.(2)、经济开发区发展推动了自治区区域战略布局的实施------4 2.2.2.(3)、经济开发区发展推进了自治区产业优化和结构调整------4
2.2.2.(4)、经济开发区发展推动了资源的集约节约利用------------4
2.2.2.(5)、经济开发区发展带动了所在区域城市的发展------------4 3.新疆经济开发区在建设中存在的问题—以霍尔果斯经济开发区为例-4 3．1、霍尔果斯经济开发区基本情况-----------------------------4 3．2、 经济区发展中存在的问题--------------------------------5 3．2．1、经济区国家层面上的法律欠缺--------------------------5 3．2．2、经济区管理体制不科学--------------------------------5
3．2．3、过分依赖政策优惠------------------------------------6 3．2．4、经济区产业结构雷同----------------------------------6 3．3．5、 经济区出口单一进口加工能力弱-----------------------6 3．3．6、基础建设投入不足------------------------------------7 3．3．7、高素质人才缺乏--------------------------------------7 4、促进经济开发区建设有关建议--------------------------------7 4．1 进一步解放思想------------------------------------------------------------------------------7 4．2 推进开发区法律体系建设------------------------------------------------------------------8
4．3、加强体制创新--------------------------------------------8
4．4、加强财税政策支持----------------------------------------9
4．5、强化招商引资--------------------------------------------9
4．6、加大基础设施建设---------------------------------------9
新疆经济开发区发展情况浅谈
摘要：本文首先介绍了对经济区发展研究的理论意义和实践价值。其次对经济开发区基本知识进行了归纳和整理，使大家对全国和新疆经济开发区的发展情况有一个比较全面的认识。并以新疆霍尔果斯经济开发区为例对新疆开发区建设中存在的问题进行了梳理分析。最后就经济区发展提出了建议性的建议。
关键词：经济开发区
问题
建议
The development situation of Xinjiang Economic Development Zone Abstract:This paper first introduces the research on the development of the economic zone of theoretical significance and practical value. Secondly, the induction and consolidation of basic knowledge of the economic development zone, the development of the country and the people of Xinjiang Economic Development Zone has a more comprehensive understanding. Taking Xinjiang Huoerguosi Economic Development Zone as an example for the analysis of existing problems in the construction of Xinjiang development zone. Finally put forward the constructive suggestions on economic development zone. Keywords: suggestions on Economic Development Zone
新疆经济开发展情况浅谈
1 1 、绪言
经济开发区是适应我国改革开放的伟大创举，被形象的称为改革开放的“排头兵”、“试验田”。
经济开发区通过不断体制改革与创新，为地区发营造了良好的投资环境，已经成为吸收外资和对外贸易重要平台和基地。近几年全国经济开发区进出口总额和实际使用外资占全国比例不断上升，说经济开发区在促进我国进出口贸易、利用外资金，在推进了产业结构优化和调整，推动区域发展规划和战略布局的实施，实现资源的集约利用方面发挥了重要作用。同时随着我国对外开放的不断深入和在经济地位在国际上的不断提升，经济开发区的窗口、示范、辐射、带动作用将得到进一步发挥。
由于经济开发区从出现到发展，在我国只有 20 多年的历史，目前还出于一个初步的阶段，而且是一个不断尝试和探索的过程，这方面的理论研究还十分缺乏，而且大部分停留在对经济技术开发区的重地位和作用的研究是上，而且研究深度、角度还很不够。这样的理论研究现状，相对于经济开发区在国家、地区经济发展中的重要性还是远远不够的。加强对经济开发区理论研究，对于丰富相关理论体系，促进经济开发区科学发展具有十分重要的理论意义。
而且从经济开发区 20 多年来的发展实践来看，其在促进经济发展的同时，自身所存在的问题也进行一步显现出来。这些问题的出现在制约了经济开发区自身发展的同时，也影响了地区经济发展，这些问题也已经引起了国家层面的重视和关注。2014 年 9 月的第十八届中国国际投资贸易洽谈会，国务院副总理汪洋就提出了经济开发区要转型升级的要求。所以研究经济开发区在发展中存在的问题具有现实的实践意义。
本文通过对经济开发区相关理论梳理，并以新疆这个特殊的区域为重点，通过对经济开发区在新疆对于吸收外资、促进进出口贸易方面作用，存在问题的研究，进而结合实际提出建议性建议。
2 2 、新疆经济基开发区基本情况
1 2.1 经济开发区简介
经济开发区是开发区作为一种社会经济现象，一般是指一个国家或地区为吸引
外部生产要素、促进自身经济发展而划出一定范围并在其中实施非凡政策和管理手段的特定区域。经济开发区通常是一个宽泛的概念，一般是经济技术开发区、高科技工业园、高新技术开发区、各类产业工业园的一种通称，简称开发区。开发区根据的规模大小进行等级划分，可以分为国家级、省级、市级开发区等。就整体功能而言，经济技术开发区作为一种主要以外部变量为动力的外生型城市新区，其功能侧重于创建良好的招商引资环境，以吸收外资为主、工业项目为主、出口创汇为主，发展高新技术和外向型经济。
我国经济开发区发展经历了艰难创业和摸索发展时期(1984-1990)、速发展时期(1992-1998)、稳定发展时期(1999-2002)、科学发展时期(2003 年- )四个阶段。目前经济开发区已经越来越成为跨国公司驻足落户、研发中心迅速增加、高新技术产业的集聚、人才聚集的基地。
据统计。2013 年，仅国家级经济开区生产总值近 7 万亿元，占国内生产总值的12%;财政收入 1.3 万亿元，占全国财政收入的 9.8%;进出口总额近 8000 亿美元，占全国进出口总额的 18.7%。
2 2.2 新疆经济开发区基本情况
2 2 ．2 2 ．1 1 新疆自治区经济区基本情况
新疆自治区是我国与中亚、欧洲连接的重要陆路通道，与中亚、西亚及独联体国家在经济结构上的差异性和互补性，以及宗教、民俗等方面的相似性，已初步形成了沿边、沿桥和沿交通干线向国际、国内拓展的全方位对外开放格局，成为我国开拓中亚、南亚、西亚和东欧市场的重要大通道和桥头堡。
新疆自治区首个国家级经济开发区是 1994 年设立的乌鲁木齐国家级经济技术开发区。最年轻的国家级经济开发区是 2015 年 4 月 27 日设立的库车国家级经济技术开发区。到目前为止，新疆自治区全区范围内共有各类园区 80 多家,其中国家级园区２２个（其中国家级经济开发区２个、国家级经济技术开发区９个、国家级高新技术产业开发区３个、出口加工区１个、综合保税区２个、边境经济合作区４个、全国首个国际边境合作中心１个）。目前，全区最大的经济开发区乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）产值已经超过 1000 亿元。
2.2 ．2 2 、
新疆经济开发区吸引外资和进出口贸易中作用
2.2 ．2 2． ． （1 1 ）、 经济开发区发展深化了自治区改革扩大了开放
经过 20 多年发展，经济开发区作为自治区改革开放的“试验田”和“排头兵”，通过体制不断改革和创新，建立了适合区域发展的社会主义市场经济体制，为全区经济发展营造了良好的投资环境，也为自身发展增添了强大动力，又为国
内区内其它改革提供有益的借鉴。经济开发区特别是国家级经济技术开发区已成为自治区吸收外资的重要载体、平台和对外贸易的重要基地。据统计, 2014年经济区货物进出口总额 276.69 亿美元，实际直接利用外商投资 4.17 亿美元，拥有 190 个贸易伙伴国家和地区。
2.2.2. （2 2 ）、 经济开发区发展推动了自治区区域战略布局的实施
经济开发区作为全区主要的经济增长点，主要经济指标在所在地区占有举足轻重的份额，已经成为自治区实施区域战略布局的重要平台和载体，成为着力打造城市圈和经济带强有力的支撑点。据统计,2014 年全区园区工业实现工业增加值 984.38 亿元. 2.2.2. （3 3 ）、 经济开发区发展推进了自治区产业优化和结构调整
20 多年来，经济开发区通过产业集聚和产业链延伸，带动了传统产业升级；同时不断优化投资结构，通过引进、消化吸收和再创新，不断提高自主创新水平，2014 年高新技术产值已占开发区工业产值的一半。同时通过开发区的产业基地形成和核心集聚区，有力地推进了我国的产业优化升级和经济结构的调整，提升了自治区竞争力。
2.2.2. （4 4 ）、 经济开发区发展推动了资源的集约节约利用
20 多年来，经济开发区坚持走可持续发展之路，注重集约经营和合理开发利用土地等各种资源，成为我国土地等资源集约节约利用程度最高的区域之一，加快了城市化和工业化的进程，成为全国科学发展的引领示范区。
2.2.2. （5 5 ）、 经济开发区发展带动了所在区域城市的发展。
经济开发区的发展，完成了城市规划建设功能分区的任务，通过产业集聚形成新的产业集群；同时经济区的发展实现了产城融合，通过经济区土地开发利用，基础设施配套扩大了城市容量，甚至有的城市发展是靠经济开发区的发展带动的，城市就是通过经济区发展带动了城市经济起飞。
从新疆今后打造“三通道”“三基地”“五个中心”，以及“十大产业集聚区”建设努力打造丝绸之路经济带的核心区战略部署上来看，基本都以经济开发区为依托，可以断言在今后，经济区的发展对新疆发展的重要性将进一步增强。
3 3 、 新疆经济开发区在建设中存在的问题 — 以霍尔果斯经济开发区为例
3 3 ．1 1 、 霍尔果斯经济开发区基本情况
2010 年，中央新疆工作座谈会提出在霍尔果斯建立一个经济开发。于 2012 年 4月 6 日霍尔果斯经济开发区正式成立。经济区实行“一区三园”模式。“一区”即霍尔果斯经济开发区，“三园”分别为霍尔果斯口岸（含中哈霍尔果斯国际边
境合作中心）、伊宁市配套产业园区和清水河配套产业园区。其管理机构为自治区派出机构，并与伊犁州派出机构——中共霍尔果斯口岸委员会、霍尔果斯口岸管理委员会及中哈霍尔果斯国际边境合作中心管理委员会实行“一个机构、三块牌子”的体制。2014 年 7 月，国务院同意设县级霍尔果斯市。做为自治区年轻的国家级经济开发区，专家评价霍尔果斯开发区具备 4 个‘全国最优’优势 ：
首先是全国最优惠的税收政策，内外资企业所得税统一后确定为 25%，在霍尔果斯开发区为 15%，另外凡符合“新疆困难地区产业指导目录里的产业”企业可以享受 5 免 5 减的所得税优惠；霍尔果斯具有全国最优的进出口贸易政策：这主要体现在保税区、境内关外以及贸易出口退税三重进出口贸易政策叠加；霍尔果斯具有全国最优的奖励政策，税收缴纳一定额度后返还，对于引进人才缴纳 70%个税也可返还用于住房补贴；霍尔果斯具有区位优势及先发优势。霍尔果斯开发区地处丝绸之路经济带重要节点，随着“丝绸之路经济带”和“21 世纪海上丝绸之路”战略的实施，霍尔果斯将成为一座欣欣向荣的城市。与此同时，中哈霍尔果斯国际边境合作中心是中哈两国元首达成共识的国家战略项目，是中国首个跨境的经济贸易区和投资合作中心，也是上海合作组织框架下区域合作的示范区。
2014 年实现进出口贸易额达１50 多亿美元，年第一季度，进出口总额 22.6亿元，总量达全自治区近三分之一。经济开发 2014 年招商引资实现到位资金37.07 亿元，今年一季度实现招商引资 9.45 亿元。
3 3 ． 2 、
经济区发展中存在的问题
3 3 ．2 2 ．1 1 、 经济区国家层面上的法律欠缺
纵观我国经济开发区有关法律，目前还停留在省一级制定的有关开发区的管理条例上，国家层面上还仅以国务院意见和批复出现，没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系。而其它国家刚不同，朝鲜则于 2013 年出台了《经济开发区法》。由于法律不完善，开发区仅是济性划分区域，不是独立的行政区域单元，不具备相应的法律地位和权限。在这种情况下，当开发区《条例》的规定与有关的上一层次法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力。在这种情况下，对投资者特别是外商往往就会造成开发区建设只是一种临时试验性的，因为担心政策的连续性，从而动摇长期投资的信心。开发区的优势主要功能在于体制方面，如果长期没有相关法律保障，有可能导致体制的后退，从而影响外资的投入和进出口贸易的发展。
3 3 ．2 2 ．2 2 、 经济区管理体制不科学
我国现有的绝大多数经济区管委会在管理体制上基本保持了行政干预为主导的管理模式，但由于缺乏明确的法律地位依据，于管委会的性质没有得到明确界定，管委会拥有哪些审批权、多大的审批权限，无法进行统一地明确界定，管委会与各级政府相关部门经济权责界定不清晰，只能交由各地自行把握。这种情况下，开发区保障经济发展的职能受到限制。同时经济区做为一种新的管理机构，各地在其附于其它一些管理职能，但由于设置不合理，其作用难以发挥。如霍尔果斯经济开发区采取“一区三园”的管理模式，伊宁和清水河产业配套园区事实上是经济开发区的两块“飞地”。对“飞地”的管理一方面增加开发区的行政管理成本，另一方面存在重复建设和无序竞争。在实际中开发区期望集权管理，避免多头重复管理，提高效率，配套园区又希望能拥有更多自主权限，统一管理困难重重。
3 3 ．2 2 ．3 3 、 过分依赖政策优惠
国家在开发区的管理上往往赋予比较多的政策优惠，如霍尔果斯经济开发区，国务院就出台了《关于支持喀什霍尔果斯经济开发区的若干意见》；中国人民银行出台了《金融支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的意见》，下发《关于中哈霍尔果斯国际边境合作中心跨境人民币创新业务试点的批复》，自治区《关于在喀什、霍尔果斯经济开发区试行特别机制和特殊政策的意见》也给经济区赋予七方面优惠政策，这些都是开发区的优势得到了充分体现。但随着市场化程度深入，一些开发区的优势逐渐失去，已引起了资本和生产的部分外流。但由于经济区长期实行一些特殊优惠政策，对优惠政策的依赖惯性仍然很大，市场意识和应对能力不强，希望国家和当地政府给予更多的优惠政策，对外宣传和招商对优惠政策依赖性较大，这样长期限以来也不利于经济区发展。
3 3 ．2 2 ．4 4 、经济区产业结构雷同
由于受经济指标的影响，当前我国经济区的产业结构雷同现象严重。这一现象在国家级的经济区中，由于受国家统一规划，不是很明显。但对于省、市一级的开发区中，特别是不同省之间的开发区中十分明显。，从全国形势看排在前四位的支柱产业都是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达到70％以上，这样就形成了产业布局的重复同时。同时，各地方为了追求在吸引投资、上缴税收、解决就业等方面的利益，仍然采取各种方式在沿高速路两侧、市区边缘、原有的开发区内部等地段设立名目繁多的各类开发区。开发区过多过滥的问题依然存在，尤其是一些省级以下部门越权审批，造成一些开发区占用耕地、税收流失、效益亏损等问题相当严重，造成了社会资源配置扭曲和浪
费。
3 3 ．3 3 ．5 5 、
经济区出口单一进口 加工能力弱
在新疆的经济区中，口岸发挥了重要作用。但从全疆口岸作用的发挥来看，并不均衡。有些甚至没有发挥应有的作用，也制约了经济区发展。这些问题主要功能体现在出口商品结构单一，更多偏重于附加值较低的农产品和百货，高技术产品比较少。而且新疆进口贸易多经转口贸易为主，多靠收取手续费、运费和保管费为主，附加值较低。如霍尔果斯经济开发区，2014 年进出口贸易占到了自治区总量的三分之一，而其中的进口贸易达八成，且大部分进出货物被转到其它地区进行深加工，当地加工能力很弱。
3 3 ．3 3 ．6 6 、 基础建设投入不足
开发区基础设施完善是吸引外资的基础。我国的经济开发区基本设立在未开发区域，这点在新疆的各类开发区中更为明显，基础设施落后。加强基础设施建设，对于经济区和当地政府来说投入巨大。以霍尔果斯经济开发区为例如，到 2014 年底，经济区基础设施总投资近 300 亿元，而国家每年的基础设施建设资金仅有 3 亿元，由于自治区和当地地方财力有限，使基础设施建设资金缺口很大。由于基础设施不完善也影响了经济区的发展。
3 3 ．3 3 ．7 7 、 高素质人才缺乏
人才是生产力中最为活跃的因素，抓住人才资源才能掌握生产力发展的关键。人才、特别是高层次、专业性人才在经济开发区发展中起着重要的作用。作为经济开发区也应当是“人才特区”，只有这样才能使经济开发区有先进的理论、先进管理和先进的技术。如霍尔果斯经济开发区根据未来发展需要，大量缺少以下 8 类人才：中国科学院院士、工程院院士；国家级重点学科、重点实验室、工程技术、企业技术中心的学术技术带头人；省部级有突出贡献的中青年专家、重点学科或重点实验室学术的带头人及其科研团队；曾担任过国内外本行业重点骨干企业领导职务，具有丰富企业经营管理经验的高层次管理人才及其管理团队；具有国内外领先水平或填补国内外空白的科技项目、发明专利、专有技术来开发区创办、合办、承包、租赁企业、能产生良好经济效益的人员及其团队；具有博士学位或正高级专业技术职称（资格）人员；具有硕士学位或副高级专业技术职称（资格）人员，且与开发区发展密切相关的急需专业人才和经营管理人才；具有国家“985”、“211”高校学历学位且为开发区紧缺专业的全日制本科毕业生。
4 4 、促进经济开发区建设有关建议
4 4 ．1 1 、 进一步解放思想
思想的变革是一切社会变革的先导，实践的进步要靠思想的解放，经济开发区的长远发展，必须靠思想的解放以及观念的转变。要大胆探索，要勇于做到一切有利于加快发展的思想观念都要大力支持、一切有利于加快发展的方式方法都要大胆尝试、一切有利于加快发展的政策措施都要充分利用的要求，凡是法律法规没有明令禁止的，凡是外地成功实行的办法和政策措施，只要有利于经济开发区科学发展观、跨越发展都可以试都可以用。要树立科学的发展观和正确的政绩观，最大程度地发挥市场在开发区资源配置中的基础性作用。要坚决克服过去那种“等、靠、要”的思想，变“输血式”的发展为“造血式”发展，不断增强经济开发区自身的发展实力。要坚持用科学的政绩观来考核干部，通过实践证明正确的和确实做出贡献的人员要给予充分发挥肯定，对于弄虚作假或造成重大损失，按照有关规定严肃追究责任，形成正确的用人导向。
4 4 ．2 2 推进开发区法律体系建设
必须从国家层面推进开发区法律体系建设，尽快制定一部全国统一的开发区法，实现立法授权到位，同时授予开发区所在省市以及开发区管理机构在遵循宪法、法律、行政法规的前提下，制定符合开发区实际的地方性法规的权力。要从法律上明确开发区的组织管理体系，主要管理职能、权限以及发展的政策，以确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性，并适度给予开发区设立和调整区内行政机构的权力并赋予相应管理职能的权利。此外，还应法律上明确界定开发区管委会的行政主体地位和行政执法资格，保障其对开发区统一领导和管理的权利，促使开发区的建设迈上一个更高层次的、权威性的起点。
4 4 ．3 3 、加强 体制 创新
要统一开发区的审批权限，开发区的审批权限至少应当集中在省一级，并设立专门机构统一进行开发区的立项审批、规划管理，确保开发区有计划地发展。防止因审批权限多头，造成功能定位不清，结构趋同，造成资源浪费。要进一步下放权限，赋予开发区管委会与本行政区相同的管理权限，提高经济区协调决策能力，调动发展的积极性。要建立科学的利益分享机制，鼓励地政府积极参与所在区国家级经济开发区建设，使引入项目全面进入经济开发区，引进方与经济开发区可按一定比例实行税收分成，入区项目和企业一律由开发区
统一管理和服务，实现双赢。在不违背国家法律法规的前提下，按照事权统一的原则，赋予开发区同级政府的经济管理权限和相应的行政管理职能，代表同级政府在区内行使经济和行政管理职能。如霍尔果斯经济开发区，可以对伊宁市配套产业园区和清水河配套产业园区赋予更大的管理权限。要加快经济开发区的转型发展，袖由追求速度转向追求质量、由政府主导转向市场主导、由同质竞争转向差异化发展、由硬环境见长转向软环境取胜等转变。
4 4 ．4 4 、加强财税政策支持
认真抓好国家关于经济开发区有关金融支持政策落实，特别是新疆要抓好民族金融扶持政策和《关于中哈霍尔果斯国际边境合作中心跨境人民币创新业务试点的批复》有关精神，出台具体工作措施，确保国家金融支持政策落到实处。试行商业用地弹性出让，对经济开发区新增商业用地设定不同年限，出让价格按照相应年限确定，出让年限届满，根据企业经营状况良好，可直接以协议方式续期，盘活土地资源。允许个经济开发区内的商业、工业及重大功能性项目等用地实行带方案出让。要按照有关规定和市场原则，支持经济开发区内企业通过发行企业债券、中期票据等方式募集资金。要设立经济区专项发展基金我，按照“园区钱园区用”的原则，加大经济区建设投入。
4 4 ．5 5 、 强化招商引资
要坚持招商引资“一号工程”地位，围绕经济开发区产业特色和优势条件，完善政策措施，优化投资环境，加强扶持服务，加大招商力度，提高招商成效。对于经济开发区的招商项目要讲究规模，并有较强的带动力，较高的科技含量。
在经济区管理机构引导招商的同时，要充分挖掘现有经济区现有企业的招商潜力，实现以外引外，以商招商。围绕开发区内的大项目、产业链项目、配套项目招商，提高区内配套能力。充分利用现代技术手段，积极开展网络招商。发挥各地办事处的作用，开展驻地招商。经济区的招商要导入“名企、名牌、名企业家”“三名”理念，确保发展的质量。
4 4 ．6 6 、 加大基础设施建设，
加快国际运输大通道建设，加大现有铁路、公路、航空和管道等交通设施通达能力建设，海关、检验检疫等部门要注重经济开发区内信息资源的整合和共享，实现关检合作“三个一”（一次申报、一次查验、一次放行），不断加快货物周转速度，努力降低综合费用。经济开发区要根据所在地的城市发展规划和相关专项规划，适度超前建设高质量的教育、卫生设施。大力吸引外资和民间资本商业企业以多种形式参与经济开发区商业发展和城市商业配套开发。
4 4 ．7 7 、加强人才队伍建设
创新人才引进政策，结合经济开发区是“人才特区”的要求，在引进紧缺急需人才方面实现大的突破。实施人才财政奖励和津贴，根据人才个人综合贡献等情况，实施人才财政奖励政策。为高级人才户口迁移、子女入学等方面提供帮助。
4 4 ． 8 加大对外 交流
进一步加强同中亚、南亚国家的经济和文化的交流与合作，通过鲜明的民族特色和相近的内涵，为经济区发展奠定基础。完善新疆经济区现有的区位优势，建立与周边国家同级政府间的经济合作与机制，加强同周边的交流与合作。
加强交流与内地帮助交流，大力同内地发达省份签订友好合作协议，用经济发达地区的智力促进新疆经济区发展。
5 5 、结论
经济区发展在地区经济发展中具有十分重要的作用。同样经济区在发展存在的问题值得我们重视，这些问题的改进中是一个系统的工程。同时，新疆做为一个特殊的地区，经济开发区的建设更具有特殊性。研究中，我虽然对自治区经济开发区存在问题进行了初步的研究，也结合实际提出了部分建设性意见，这十分肤浅，但我希望通过我的研究，能对自治区经济开发区发展提供部分有效的参考。
参考文献
[1]马品彦.新疆历史与民族宗教理论教程[M].新疆教育出版社，2007. [2]姬肃林.环天山经济圈论纲[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，
[3]《彭森中国经济特区开发区年鉴[》，中国财政经济出版社，2005 年版
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